日期：2005-02-01
来源：输电监管部

　　根据《电网调度管理条例》修订工作领导小组的统一部署和工作小组的安排，以电监会谢振华主任为团长，电监会有关部门、国家电网公司、南方电网公司、华能集团公司、华电集团公司、国电集团公司等单位有关人员组成的电力调度考察团，于6月23日至7月7日赴澳大利亚、新西兰执行电力调度考察任务。现将考察情况、收获体会及有关建议报告如下：

　　一、 考察的基本情况

　　考察团先后访问考察了澳大利亚国家电力市场管理公司（NEMMCO）、NEMMCO调度控制中心、EEA配电公司、罗阳电厂、越网公司、昆士兰州电网公司，以及新西兰的电力市场管理公司和新西兰电网公司，与上述单位和机构的有关负责人就电力调度体系建设、管理、运行模式以及电力调度的监管等方面进行了座谈、交流，中外双方就有关问题进行了深入的讨论。考察活动得到了澳大利亚利普集团的大力支持和协助。

　　外方有关单位对考察团十分重视，澳大利亚越网公司、新西兰电力市场管理公司、新西兰电网公司总裁还专门会见考察团，表示希望与我国电力监管机构和有关电力企业加强交流和合作，双方就共同感兴趣的问题进行了讨论。

　　二、 收获体会

　　（一）电力调度对于电力系统安全稳定运行具有重要意义，电力市场化改革对电力调度提出了更高的要求，从澳新两国经验看，通过法律法规对电力调度的目标、作用和职责进行规范是十分必要的。

　　澳大利亚为联邦制国家，电力工业传统上属于州政府管辖范围，体制上是典型的“州为实体”。然而，澳大利亚电力改革却立足全国，以发展全国电网、建立全国统一市场为取向，总体设计、分地区逐步推进。建立全国电力市场标志着电力行业已从原有的州级管理制分离出来，为适应电力市场化改革后的变化，确保各州政府之间立法的一致性，所有行政区域已通过并宣布承认了全国电力市场的立法，支持全国电力市场的运营。

　　随着全国电力市场（主要是东部五个州）的初步建立，电力系统规模越来越大。为确保电力系统安全稳定运行，联邦法律和电力市场运营规则中，对电力调度的职责、作用、运行机制都有一系列规定。它对调度运行部门职责规定的核心就是要确保系统安全，具体职责主要有：（1）平衡发电与需求，保证发、输、配电的平衡；（2）负责系统中输电元件的控制，保证不超负荷运行；（3）负责安排发电和电网设备检修计划及倒闸操作；（4）维护系统运行的安全稳定；（5）信息公开。

　　新西兰有关法律规定，电力调度的目标是“调度人应保证系统安全”，为此，明确：“调度人应在紧急状态下行使自由裁量权”，同时，“调度人调度信息应当向市场参与者公开”。新西兰的电力改革还在进行之中，它不断总结经验教训，在改革的每一阶段，都由政府起草有关法律、法规、经国会通过后实施。虽然法律法规几经修改，但其对调度的有关规定在每一次修改的法律法规中都放在重要位置进行强调。
两国电力调度立法上有三个重要特点:

　　一是电力调度是电力安全的重要保证，已成为各国的共识。随着电力市场化改革的深入，电力安全问题越来越突出，如何处理好市场与安全的关系，也是各国正在实践探索的问题。但无论调度与电网企业、交易机构是何等关系，在确保安全的问题上，调度的责任十分明确，其职能也通过法律进行规范。

　　二是为确保市场公平，两国法律都将调度机构调度信息公开的义务放在十分重要的位置，目的就是要通过公开促进公平、公正，维护和保障各市场主体的利益，同时，这也是电力有效监管的基础和前提。

　　三是十分重视环境保护和可持续发展问题。为了既能实现全国电力市场化带来的利益，又实现京都议定书中环保的承诺，澳大利亚政府提出了“确保全国电力市场全面考虑使用更环保的燃料和能源管理方案”，鼓励天然气、可再生能源及其它能源技术在电力市场中的发展。政府还通过立法增加发电中可再生能源的使用，该立法要求电力零售公司在2010年以前利用可再生能源的发电量必须超过其总电力供应的2%。

　　（二）政府从对电力工业的直接的、微观的控制向弱化控制、依法监管的转变是国外电力改革的趋势，也符合我国电力改革的实际，从澳新的经验来看，完善政府监管体系，强化电力监管十分重要。

　　澳大利亚电力改革前，州政府是电力工业的所有者和管理者，公司化和私有化改革后，联邦政府通过法律程序建立了联邦和州两级监管机构，政府不再直接干预企业，而代之以依法监管。澳大利亚联邦监管体系中，竞争和消费者委员会、竞争仲裁委员会、电力市场管理公司、国家运营规约管理协会、可靠性委员会等，分别履行相应的电力工业监管职能。这种分散监管的体制，由于使得电力企业面对多头监管、疲于应付，降低了监管效率，运作效果并不理想。为此，联邦政府已经通过立法，组建了新的集中统一的电力监管机构。

　　新西兰电力从20世纪80年代开始，政府出售全部电力资产，取消了对电力工业的直接管制，由电力企业自己成立自律性的市场监管机构。经过十多年的改革实践，发现这种企业自律性市场监管取代政府监管的体制存在较多弊端，2003年，新西兰政府决定重新建立统一的政府电力监管机构。

　　澳新两国的电力监管，有三个重要特点：

　　一是两国电力监管的强化和完善，实际上并非一步到位，而是经历了一个过程。澳大利亚在弱化政府控制的同时，政府依法监管，但监管经历了从分散到集中、从州一级转移到国家，并从政府转移到独立的机构的过程；新西兰则在弱化政府控制的同时，引入了自律性的市场监管，最后回到政府依法集中监管的体制。两国的实践表明，电力工业市场化改革后，弱化政府直接干预和依法集中监管二者不可偏废。

　　二是监管主要集中在自然垄断环节，并十分注重提高监管效率，重点是价格监管和调度监管。两国政府认为，电力市场化改革增加了发电和零售部门的竞争，对管制的需要也将降低，从事发电和零售的电力公司被视为一般商业行为，企业依法经营。监管的重点主要体现在自然垄断环节中，以防止恶意的垄断行为，确保经济效率和公平，实现监管效率的提高。

　　澳大利亚监管机构的主要监管职责有：根据贸易法，核准有关的市场法规及法规修改；许可电网服务供应商进入市场和进入定价；监督市场状况、市场信息公开及市场行为；监管电网及调度有关滥用权力的问题，等等。新西兰政府的电力监管职责主要是：制定政策；实施信息披露制度；价格控制，等等。

　　三是监管机构十分重视信息公开问题。这无论是从两国立法上，还是从两国监管机构职责上来看，信息公开都放在十分重要的位置。其信息披露包括但不限于调度信息，国外对自然垄断的电力企业的信息披露制度及监管值得我们认真借鉴。比如新西兰，为增加输电和配电公司经营的透明度，防止利用垄断优势，获取超额利润同时控制成本支出，政府要求输电和配电公司：（1）定期在政府公告上披露：财务状况；改善效率措施；改善财务措施；提高能源传输效率措施等信息。（2）定期向用户披露：成本分摊方法；相关交易信息；所有合同；线路收费；资产最优折旧评估；资产管理计划等信息。

　　（三）在电力调度管理体制、运行机制的设计上，各国有不同的探索，其优劣也无定论，关键是要适合自己的国情。

　　在澳大利亚电力市场中，调度运行部门与电网公司是分开的，电力市场交易管理则与调度运行部门一体化，但在其内部管理上则呈现两个职能相互独立和相互制约的特点。实际上，国家电力市场管理公司、国家运营规约管理协会及调度运行部门构成了澳大利亚电力市场的核心。

　　电力市场管理公司代表市场成员管理批发市场，收集来自参与者的投标，结算短期提前电力市场及实时电力市场，计算系统实时运行的发电计划并通知调度运行人员，调度据此平衡电力供应。

　　国家运营规约管理协会的责任是：监督并报告执行规约的一致性、高效性和完备性；强化规约，完善规约，解决争端。在新的电力市场中，所有参加电力市场交易的成员必须服从国家运营规约管理协会制定的《运行规约》。《运行规约》是电力市场管理的核心和依据，包括如下内容：（1）市场规则：规定实时电力市场、短期提前电力市场等的运行机制。（2）网络价格：规定网络所有者的责任及网络收费问题。（3）网络联接：规定发电者、用户、零售商如何使用电网进行交易，规定测量标准，以确保交易中电能计量的准确性。（4）法规部分；规定市场参与者的责任、争端的处理方法、对法规进行修改的机制。（5）系统安全部分：规定在正常运行及故障时，确保系统安全的措施。

　　而新西兰的情况则不同，调度运行放在输电公司，市场交易管理独立，即市场交易管理与调度运行部门是分开的。输电公司拥有220KV及以上输电系统并负责运行管理电网，包括电网经营、电力调度和送电、系统安全及购买辅助服务，同时还负责清算结余。电力市场管理公司是买卖双方共同认可的市场交易管理者，主要负责交易价格和清算管理，依据市场规则管理中心交易市场的信息与交易系统，并处理由电力企业组成的市场监管委员会的日常工作，市场交易的清算，由其下属的清算分公司负责。

　　从上述情况看，一国是调度独立于电网，调度与市场交易管理一体化。一国是调度属于电网，市场交易管理独立于调度（电网）。两种体制下，调度所处地位虽然不同，但在电力市场中的作用大体是相同的：第一，调度运行人员在各州的电力控制中心，根据市场规约及电力市场交易计划，平衡电力供应；第二，调度运行部门不参与市场交易和计算，与市场中错综复杂的财政关系没有联系，但为了维持系统的安全，有权根据系统安全约束，否决市场交易计划；第三，在事故情况下，调度运行人员有权改变市场交易计划，尽力保持系统安全；第四，调度人员必须依照市场规则等电力法规行使调度权，包括紧急情况下对市场交易计划的否决权。同时调度人员有义务向市场公布调整交易的原因，并接受监管部门的监督。

　　两种体制在两国的运行效果都比较好，其优劣目前尚无定论。我们认为，不同的市场模式、不同的发展阶段、不同的物质基础应有不同的体制设计。因此，对我国输电企业、电力调度、市场交易管理三者关系的设计，不能简单照搬某国经验，关键是要适合中国国情。

　　三、结合我国实际，借鉴国外经验，做好《条例》修订工作的几点建议

　　第一，明确电力调度的目标。在我国厂网分开、市场主体多元化的格局下，电力安全问题突出。而且，由于我国幅员辽阔、电网薄弱，电力安全问题将是电力系统运行和电力监管长期面临的突出问题。从各国经验和我国电力调度的实践来看，调度是确保电力系统安全的重要手段。因此，《条例》的修订中，应把确保电力系统安全稳定作为电力调度的第一位目标，在此目标下，正确处理好安全与市场、安全与效益、安全与资源优化配置以及促进环境保护和可持续发展等方面的关系。

　　第二，坚持电力市场化改革方向。《条例》的修订要贯彻国务院5号文件精神，要与正在修订的《电力法》和正在制定的《电力监管条例》相衔接，同时，考虑到《条例》作为相对稳定的法律法规，在对我国多年实践经验进行认真总结并加以体现的基础上，要为进一步深化改革留下空间。比如调度与交易问题，从澳新等国情况看，调度机构和市场交易机构可以是分开的（当调度隶属于电网时），也可以合二为一（当调度独立于电网时）。我国的电力市场建设刚刚起步，建议在《条例》修订中，将调度机构与交易机构按功能将其职责分开，主要围绕调度机构的功能定位和职责进行规范，不过多涉及交易机构。至于调度机构与交易机构的具体运作方式，是合二为一，还是各负其责，不属本《条例》决定事项，可按照5号文件精神，通过下一步电力体制深化改革来进一步明确。

　　第三，坚持统一调度、分级管理原则，进一步完善统一的调度协调体系。统一调度，分级管理，这是被实践证明了的确保电力系统安全稳定运行的重要手段。但统一调度、分级管理的内涵和客观要求应不断深化，以适应变化了的电力工业改革和发展的新形势。

　　一是《条例》界定调度机构的职责，要与电网企业的职责区分开来，保持调度机构的相对独立性。从其目标、职责、手段来看，调度机构与电网企业的职能部门是不同的，国外经验也证明了这一点。我国现行体制是调度机构隶属于电网企业，有其历史形成过程和合理性。但从运作情况看，存在电网企业和调度机构管理目标趋同、部分调度职能被电网企业内部其他职能部门分解等方面的问题，出现了调度机构追求电网企业利益最大化的个别情况，而且，上级电网企业的内部职能部门直接指挥下级电网企业的内部职能部门，从现代企业制度的要求及《公司法》的有关规定看，也存在障碍。因此，《条例》修订上，保持调度机构相对独立性是十分必要的，有利于调度机构更好地履行职责，有利于统一调度原则的贯彻落实，有利于电力企业加快现代企业制度的建立，也有利于较好地解决当前厂网面临的各种矛盾。

　　二是原《条例》将我国电力调度分五级管理，这虽与澳新两国都只有一级调度有较大差别，但从其历史形成过程以及我国的实际来看，分级调度及相应的分级管理是必要的，但要按照变化了的新形势，因网制宜。

　　第四，维护公平有序的市场竞争，确保各方合法权益。这里主要有三点：一是“公开、公平、公正”的调度原则，应该在《条例》中强化。调度在保障电网安全的同时，还要维护和保障各市场主体的利益，市场主体多元化情况对调度“三公”的要求将更高。《条例》在强调电网安全的同时，应该突出“三公”调度和保障各方合法权益等内容。二是由于调度直接关系到电力系统安全，也直接关系各方经济利益，在电力系统中的地位至关重要，《条例》应该明确调度对电力系统安全的职责并赋予必要的手段，并注意对权力的规范、制约和监督，促使其正确行使权力，确保各市场主体和其他组织合法权利不受非法侵害。三是要明确任何组织和个人都不得非法干预调度，这里的非法干预主体至少包括四个方面，即：政府部门、监管机构、电网企业、发电企业。

　　第五，加强电力调度监管。对电力调度机构的监管是保障电力安全、维护市场公平、确保各方合法权益的重要手段，也是电力监管的重要内容。需要注意的是，要树立市场观念，加强调度监管不能回到政府直接管理的老路上去，监管机构不能干预企业正常生产经营，也不能代替调度机构决策和指挥。对调度的监管要按照有限干预的原则，重点放在维护电力系统安全、确保“三公”原则的贯彻、促进资源优化配置、提高调度服务质量、调度行为争议的调查处理以及违反《条例》行为的查处上。同时，从国外经验看，对调度的监管要注意充分发挥交易运营机构、中介组织的作用。